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美国奶 业政策酝酿变革

2013-09-04    来源:经济参考报    访问量:596 [ 字号: ]

近日,新西兰政府表示,此前怀 疑乳制品巨头恒天然集团奶品肉毒杆菌受污染事件系乌龙事件。这一表 态为前段时间闹得沸沸扬扬的“毒奶粉”事件暂 时画上一个句号。事件虽然暂时平息,但是由 此引发的对奶制品质量和安全问题的思考却并没有降温。奶品质 量和安全关系到千家万户的切身利益,并且对 奶品企业和产业政策有着巨大影响。记者日前调研了解到,美国对奶业十分重视,自20世纪大 萧条年代起便开始构建立一套较为完整的产业支持及质量安全监管政策体系。这些政 策体系历经几十年,几经修改,有效提 升了奶业质量安全水平和产业竞争力。

不过,随着近 年来美国奶制品出口数量增加、受国际 市场波动影响日益加大,美国奶业生产者、加工商 及政策制定者正围绕奶业政策的变革展开激烈辩论,美国奶 业正处在一个十字路口。

政府监 管与行业自律相结合保障奶业质量

美国牛 奶生产总值在畜牧业中位列第二,仅次于牛肉。美国所有的50个州都生产牛奶,其主产 区在西部和北部。美国有5万个奶场,基本上 都是家庭拥有和管理。其中大约85%的奶农 都参加了合作社,由合作 社处理和销售奶农生产的牛奶。牛奶行 业在美国是一个竞争非常激烈的行业,牛奶加 工企业要为争夺国内外销售市场展开激烈竞争。

奶业在 美国享有特殊地位,受监管程度很高。一方面 是因为奶产品特别是液态奶作为婴儿和儿童食品发挥了非同一般的作用。另一方 面是因为奶产品特别是液态奶容易遭受食品安全方面的挑战,比如细菌污染、出现酸败等。

美国对 奶业的质量监管成系统,监管主 体主要是联邦和州政府,监管环节包括生产、加工、运输、销售等环节,有效保 障了奶业的质量安全。美国对 农场生产环境有很多标准,包括粪便处理、农场气味、如何对待动物等等。对奶制 品生产也有很多质量和安全方面的管理措施。有的是 集中于对奶制品生产环境和过程的监管要求,比如降 低奶制品被污染和出现质量瑕疵的风险。有的是 集中于奶制品标签的诚信管理,或是建 立一套如何定义产品的标准,以确保 消费者知道自己买的是什么东西。

“可以说,奶业在 美国受监管的程度要高于农产品或食品受监管的平均水平。从全世界范围看,也基本上都是如此,”美国康 奈尔大学农业经济学教授安德鲁·诺瓦科维奇告诉记者。

美国对 终端奶粉品质的监管也十分严格。婴幼儿奶粉作为食品,其质量 由美国食品和药物管理局(FD A )监管,FD A对婴儿奶粉的配方、营养素 等各方面均做了严格细致的规定。

政府的 强力监管是确保奶业安全不可或缺的部分,但是单 靠政府监督并不能完全保证质量安全,因为政 府官员不可能监督每一个产品的生产。行业的 自我管理是整个美国食品安全系统中一个非常重要的部分。很多奶 业生产者或公司会参加一些自愿性项目以提升产品质量安全水平。

诺瓦科维奇介绍,在美国,奶业有 一种浓厚的维护质量安全的文化。如果有 公司发生了严重的食品安全问题,将会遭 到消费者的强烈抵制,许多公 司会因此而破产。在美国,很难想 象一家公司会冒险干一些明知是错的事情。

不断完 善奶业支持政策

美国奶 业支持政策历史悠久,覆盖面广,且处于不断完善中,这些政 策对于保护奶农生产积极性、稳步提 升奶品产量发挥了积极作用。

自1970年以来,美国牛 奶产量增长了将近一半,尽管奶 牛数量减少了大约1/4。平均每 头奶牛的产奶量这期间几乎增长了一倍。同期平 均每个牛奶经营单位的奶牛饲养量从20头增长到100头。自金融危机之后,美国奶 产品出口迅速增加,2007-2010年美国 生产的牛奶超过12%加工成 奶制品出口到国外,给其国 内创造了不少就业机会。而10年前左 右这个比例大概是5%。

美国奶 业支持政策主要包括三个方面:第一,价格支持政策。该政策始于1949年的美国农业法,其后几经修改。其政策 目标是确保奶农得到合理价格,以避免 奶农不至于在养殖利润压缩甚至亏损的时候放松对牛奶质量和安全的管理。2008年的美 国农业法对该政策进行了根本性改革,将原来 的对牛奶制定最低收购价改为对奶产品制定最低收购价。美国农 业部下属的农产品信贷公司负责对达到要求的黄油、奶酪、脱脂奶粉进行收购。

价格支 持计划还包括奶制品出口鼓励计划。该政策 通过对奶产品出口商进行现金奖励,以促进脱脂奶粉、乳脂和奶酪的出口,进而支 撑国内牛奶价格。该政策于1985年制定,目前出 口补贴的数量和金额受到世贸组织农业协议的限制。

“牛奶价 格支持计划仍有其合理性,但一个事实是自20世纪90年代以 来该计划对牛奶价格的影响很小甚至没有影响。基于乌 拉圭回合世贸协议框架下的贸易开放措施,对于美 国而言已很难更大程度地使用奶制品价格支持计划,也就是 我们无法设定一个偏离世界贸易价值的最低价格,”诺瓦科维奇告诉记者。

第二,牛奶收 入损失合同计划。根据该计划,当牛奶价格低的时候,政府对 奶农实施现金补贴。尽管每 位奶农都有资格获得该项补贴,但由于补贴金额有限,小奶农 得到的补贴相对于大奶农要多些。2008年的美 国农业法批准该政策延续,并且对 补贴规定做了更细致的规定。

第三,液态奶销售规程。该政策制定于1937年,以解决 美国大萧条后奶业面临的独特挑战,其后也历经多次修改。当初制 定该政策的一个原因是平衡牛奶生产者和制造商之间市场力量,该规程 要求奶业制造商以不低于指定的月度最低价的价格从生产者手中购买牛奶。

业者要 求改革现有奶业政策

尽管美 国奶业的监管与支持政策较为完善,但随着近些年来美国奶制品出口的稳步增加,美国奶 业与国际市场的联系日趋紧密,美国奶 业面临的价格波动等市场风险逐渐加大。因此,近年来 美国奶业生产者要求改革现有奶业支持政策,降低奶 业市场风险的声音日趋强烈。

自2010年以来,作为代 表牛奶生产者利益的协会组织—美国全 国奶业联合会一直在呼吁出台新的奶业政策。该联合 会的政策主张主要有两点,其一是 推出牛奶生产者利润保护计划,以期替代牛奶收 入损失合同计划。牛奶生 产者利润保护计划相当于一项保险政策,在计划下,如果生 产牛奶的全国平均利润率低于指定水平,奶农将 从政府部门获得一项补助。该项补 助的限额将根据农场历史产量的一定比率制定,而不是像牛奶收 入损失合同计划那样对补贴的绝对额进行限制。牛奶生 产者利润保护计划受到了奶业行业的广泛支持,包括牛奶加工商。

美国全 国奶业联合会力推的另一项政策主张则具有较大争议。该计划 称作牛奶市场稳定计划,以期替 代目前的奶制品价格支持计划。其目标是,当牛奶 生产利润低的时候,通过对 奶农实行惩罚性激励措施减少牛奶供给,进而达 到抬升牛奶价格的目的。而目前 的奶制品价格支持计划则是通过政府采购、人为创 造需求的办法实现提升牛奶价格的目的。

但代表 美国牛奶加工商利益的组织—国际乳 制品协会反对通过限制供给的方式解决奶价过低的问题。国际乳制品协会认为,政府限 制奶业供给的做法将削弱美国奶制品出口和增加奶制品进口,并增加消费者负担,还会威 胁美国奶业产量的增加。

美国参议院今年6月份通 过的农业法案版本包括美国全国奶业联合会提出的上述两项改革计划。但美国众议院今年7月份通 过的农业法案版本中只有牛奶生产者利润保护计划。因此,美国奶 业政策走向还要看参众两院最终的妥协结果以及新的农业法案何时能得到通过。

“我们希望美国国会在2013年能通 过一项能为奶农构建一道新的经济安全网的新的农业法案。这些新 的计划已经包含在参议院农业法案版本中,该计划 将使得奶农在生产利润率下降时能得到保险补助。但是新 的农业法案前景还不明朗。我们正 在努力要求立法者通过这项新的农业法案,”美国全 国奶业联合会告诉记者。

“我个人对美国国会在2013年通过 新的农业法案持悲观态度,尽管通 过的可能性也存在,”诺瓦科维奇说,但如果 美国国会能够通过一项新的农业法案,牛奶生 产者利润保护计划将会包含在新法案中。而一旦 牛奶生产者利润保护计划能够通过,它将使 得美国牛奶生产风险降低,从而推动牛奶产量增加,进而增 加牛奶价格下行压力。

而国际 乳制品协会则呼吁减少对奶业的政策管制,废除影 响美国奶业竞争力的政策。取而代之,该协会 建议为奶农提供一些管理价格波动风险的工具,比如增 加现有牲畜毛利率奶业计划(L ivestockG ross M argin-D airyprogram )的资金支持额度等等。

牲畜毛 利率计划是一项防止奶牛养殖亏损的补贴项目。比较特别的是,该计划 在计算奶牛养殖的预期和实际利润时采用的是玉米、豆粕和 牛奶的期货价格,并非现货价格,有助于 增加奶业对期货和远期合约的使用。

近日在 美国农业与应用经济学会(A gricultural andA ppliedEconom ics A s-sociation)举行的年会上,一些专家表示,牲畜毛 利率奶业项目对于管理奶业利润风险非常有效。

不论美 国奶业政策走向何方,但其几 十年来形成的不少经验值得中国研究和借鉴。比如,奶业质 量标准要做到应有尽有,惩罚力 度更要不折不扣;充分发 挥行业组织的功能,强化行业自律意识,培养诚 信守法的产业环境;强化奶业保险制度,防范奶 业市场波动风险;完善国 内价格支持和进出口调节措施,保护奶业生产者利益;大力发 展奶业生产者合作社等。

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